【规划师论坛5】基于精细化思维的城市绿地系统控制性详细规划编制优化途径

Original 2018-01-04 李晨赵广英等 规划师杂志

主题：精细化管理与城市设计

【编者按】

城市建设要求以法律法规为依据、以提高管理效率与效益为目的，运用现代管理模式，对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调通过精细化管理，从精细、高效、合理有序的视角关注城市设计。为此，本期“规划师论坛”栏目以“精细化管理与城市设计”为主题，在阐述精细化管理与城市设计内涵的基础上，对精细化管理与城市设计的对接思路与方法、应对策略及实施、改善途径等展开探讨，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛5】

基于精细化思维的城市绿地系统控制性详细规划编制优化途径

深圳市城市规划设计研究院有限公司总师室主任、副总规划师李晨，深圳市城市规划设计研究院有限公司工程师赵广英，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师沈清基，广东白云学院讲师刘淑娟在《规划师》2017年第10期撰文，城市绿地系统规划作为城乡规划的核心专业规划之一，其编制技术随着经济社会形势的不断变化而渐趋成熟和完善。然而，在现实管理中，作为绿地管理依据的绿地系统控制性详细规划很少单独编制，且由于在绿地系统规划编制过程中对精细化的考虑不足，造成绿地系统规划管理及实施与相关规划衔接不到位、约束力不强、利益矛盾突出和生态品质低等问题。基于此，文章以长沙星沙新城为例，以精细化的思维方式针对性地提出了其绿地系统控制性详细规划编制的改进措施，并试图从对接相关法规及法定规划内容、细化现状绿地系统调查内容、建立三维绿量管理数据库以及制定刚性与弹性结合的绿地管理措施等方面进行了一些探索，以期使绿地系统规划得到更好的落地实施。

[关键词]绿地系统；控制性详细规划；编制；精细化；绿量；刚性；弹性

[文章编号]1006-0022(2017)10-0029-08　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]李晨，赵广英，沈清基，等．基于精细化思维的城市绿地系统控制性详细规划编制优化途径 [J]．规划师，2017(10)：29-36．

一

绿地系统规划管理与实施中存在的问题辨析

（一）与相关规划衔接不够，管理主体混乱，未进行绿地系统详细规划编制

绿地系统规划一般采用与总体规划一致的统计口径，在落实总体规划意图、控制绿地总量方面衔接较好。然而，绿地系统规划对控制性详细规划、修建性详细规划的影响力较为薄弱，控制性详细规划作为用地规划许可的管理依据，对绿地系统的考虑和落实相对粗放，绿地控制与相关规划的衔接有待加强。绿地系统规划的管理与实施存在区域性以及专项性绿地详细规划编制不及时、不深入等问题。现阶段绿地空间的管理主体有规划、水务、城管、环保、土地、农林和交通等多个行政主管部门，各部门之间各自为政，分别对相应的绿地空间制定管理规划，难以形成统一、便于无缝对接的综合管理平台。城市绿地建设项目审批和管理职责不清，强化专项性绿地详细规划、明确政府职能部门的职责、规范配套建筑的审批管理权限及加强城市绿地的监管是当务之急。以长沙为例，其多年来一直未开展绿地系统详细规划编制工作，多头管理、职责不明、工作程序不严谨、干预无力等造成了产权不明、绿化执法不力、规划绿地被侵占和现状绿地被蚕食等现象。

（二）规划缺乏约束力

尽管《城市规划编制办法》(2006年)已经确定了绿地系统规划作为总体规划专项的法定地位，但绿地系统规划并没有像其他一些城市规划专项 (如道路交通规划、历史文化保护规划等 ) 一样具有主导性，而是处于一种被动状态。针对这一状态，仇保兴等人明确提出在总体规划中加强绿地系统规划的份量，重视绿地系统规划修编等要求。绿地系统规划需要通过分区规划、控制性详细规划等下层次规划落实其内容，才能发挥其实际的管理功能。但是，在建成区空间资源紧缺的情况下，规划绿地难以落实，下位规划在贯彻落实绿地系统控制指标过程中“打折”的现象十分普遍，导致多数绿地系统规划面临实施不严肃的问题，编制后就被束之高阁，对城市开发建设的实际约束力不强。例如，自《长沙县县城绿地系统规划 (2005—2020)》实施 10年以来，长沙县被建设用地侵占的绿地图斑达 92 处，绿地图斑调整 189 宗 ( 含街旁绿地 )。绿地空间实施效果与原规划设想出入巨大。同样，根据《长沙市城市绿地系统规划》数据，2003版绿地系统规划提出，从近期到 2008 年，都市区绿地率达 35％，绿化覆盖率达 40％，而 2011 年统计数据显示，长沙市内五区的绿地率只有32％，绿化覆盖率仅为 37％，此时已超过原计划时间3年，现状绿地指标与规划要求仍存在较大差距。

（三）规划实施过程中利益矛盾突出

绿地系统规划在一定程度上保障了城市公共空间和生态资源的布局，维护了城市公共利益，带有很强的计划色彩。在市场化导向的开发建设过程中，用地的市场属性与公共属性之间存在着较大的矛盾，开发建设既要追求土地开发效益的最大化，不断调整容积率，又要保障城市生态环境品质，导致绿地系统规划管理被迫迁就土地财政的需要，再加上利益分配过程中，话语权集中体现在政府与开发商之间，而与公众的利益矛盾无法调和，从而造成中心地段的绿地不断减少，只能在近郊区进行总量上的指标性弥补，结果是以森林为主的自然生态系统不断被“肢解”或“蚕食”，林地、农田面积锐减，绿地分布失衡。城市绿地作为一种公共产品，很难为政府和开发商带来直接的经济收益，在市场化环境下，政府和开发商往往会选择牺牲绿地来发展其他用地。已建成的公园绿地、街头绿地、居住绿地和道路绿地等被侵占的情况较多，如重要地段的街头绿地常被随意改变成其他经营性用地，道路绿地由于道路拓宽、管线加设等而被侵占，老居住区、工厂区的绿地往往被地面停车位覆盖。以长沙星沙新城为例，星沙文化公园临街四周先后有8 宗绿地被调整为商业、文化等其他功能用地，原规划的中心公园也因文化中心项目的建设而减少了近一半的面积和大半的临街界面。

（四）绿地系统控制粗放，绿色空间锐减

常见的绿地系统控制措施为对平面面积的控制，对绿地品质的控制无法得到体现，这势必会造成绿地指标居高，但生态效益上不去，使绿地失去了存在的根本意义。我国现阶段社会经济发展的特殊性决定了绿地的管理长期缺少质量控制措施，繁重的规划编制任务和相对薄弱的技术力量使得规划主管部门无暇实施绿地的精细化管理。控制性详细规划对绿地的具体控制长期依赖于绿地率这一单一指标，造成绿地空间面积与生态效益脱节，生态效益没有得到保障。另外，绿地系统规划多侧重于建成区，较少在区域层次上协调城市与乡村、人与自然的关系。来自 Google Earth 2005～ 2015年的数据显示，长沙县城的地形以低缓丘陵为主，平均高差为10～ 15m，经过十余年粗放型的开发建设后，山体 (高差＞10m)数量减少了90％，丘陵城市变成了平原城市；城市调蓄水面锐减，水面率从 12％减少至4.2％，低于《水系设计导则》对湖南地区 5％的最小水面率要求；城市现状绿地率仅为30.6％，原有的自然山体、水系生态格局不复存在，生态空间锐减。

因此，绿地系统规划管理与实施过程中存在的问题，其根本原因是对绿地系统规划的精细化考虑不足，没有在规划之初通过精细化思维统筹安排各种矛盾的处理措施。

二

国内外城市绿地系统规划研究相关动态辨析

（一）国外绿地系统研究中的类精细化观念

英国、德国、意大利、匈牙利、新加坡、日本等国家分别从指标体系、控制体系及标准方面完善绿地系统规划体系。西方国家虽然未明确提出绿地系统规划的“精细化”概念，但是在绿地系统控制体系、政策制度设计以及复合空间中的绿地建设等方面已经体现出了类精细化观念的相关内容与元素，其核心是通过细致化的考虑，在绿地评估、规划、建设及管理等过程中做出精细化安排，以解决绿地系统规划实施过程中潜在的矛盾(表1)。

（二）我国绿地系统研究中的精细化思维雏形

我国绿地系统规划编制的思路多种多样，较为常见的编制思路是在总体规划层面进行结构性布局研究，确定具体建设范围、指标和期限，明确指导思想和绿地建设管理原则。我国将精细化理念引入绿地系统规划的代表性研究有：金云峰等人提出了城市绿地系统布局的精细化调控方法；肖希等人对澳门半岛高密度城市中的微绿空间进行了增量研究。但对于精细化思维指导下的规划编制方法等方面的研究，我国仍较为薄弱，未形成体系，上述研究在一定程度上只能算是一种精细化思维雏形(表2)。

一般意义上的精细化强调具体实践措施，而精细化思维更多强调的是规划编制和管理的全过程。绿地系统规划作为城市决策、管理及动态维护过程中的关键环节，必须以精细化思维对全过程中可能存在的矛盾作出预判。然而，我国绿地系统规划编制的精细化思维尚处在探索期，现有研究集中体现在规划实践中的经验总结和绿地系统规划编制制度的逐步健全等方面，与具体建设管理过程中的实际脱节，目标与现实矛盾突出，落地性弱。因此，在绿地系统详细规划中，需要考虑如何运用精细化思维开展现状评估、协调绿线的决策机制与实际管理需求之间的矛盾和量化绿地空间体系，以及如何解决绿地控制指标和建设主体的利益平衡机制等问题。基于此，本文拟从精细化思维和城市绿地系统控制性详细规划编制优化途径的角度展开研究(图1)。

三

基于精细化思维的长沙星沙新城绿地系统控制性详细规划编制

星沙新城作为长沙中心城区东部的重要组成部分，具有强大的地方经济实力和都市区充足的发展动力，同时也具有相对富足的规划管理技术力量和较好的绿地管理基础，初步具备了建立绿地系统精细化管理体制的条件。基于精细化思维的绿地系统规划编制目标是在现有的规划体制下，尝试制定编制周期短、便于管理操作的规划管理文件，而绿地系统控制性详细规划则是对具体空间地块的控制和引导，作为绿地规划管理的依据，在规划管理过程中可以明确规划的法定地位，解决规划衔接问题，提高规划约束力，调和利益矛盾，有效控制绿地建设，遏制生态环境的进一步恶化(图2)。

（一）对接相关法规及法定规划内容，

建立有效的管理依据

控制性详细规划编制首先要协调好与总体规划的矛盾，统筹整合公共服务设施、交通和市政等城市资源，因此绿地系统规划与控制性详细规划结合编制，可以为绿地系统专项规划落地实施提供直接的依据，落实《城市蓝线、绿线管理规定》的具体要求，同时减少绿地多口径管理的矛盾。绿地系统控制性详细规划编制要明确上位专项规划对本区域的总量控制指标和结构性生态框架，在此基础上结合片区的发展基础和生态自然禀赋，制定可行的绿地建设目标，同时还应对接国家的绿地评估政策、标准，建立长效持久的蓝线、绿线管理秩序。

星沙新城绿地系统控制性详细规划是在长沙县已明确提出建设“‘两型城市’和国家生态县、全国生态文明示范城市”目标的基础上提出来的。规划基于目标导向，以长沙县申请国家生态园林城市、生态县的要求为契机，整合上层次规划、政策和相关标准要求，确定合理的建设目标；在综合参考国家“园林县城”、“园林城镇”、 “园林城市”、 “生态园林城市”、 “生态县”以及城市总体规划、绿地系统专项规划等上层次政策、规划文件的基础上，依托星沙新城的资源基础，制定合乎其发展需要的规划控制指标和绿地建设目标。

（二）细化现状绿地系统调查内容，建立以量化为主的评估体系

一直以来，对现状绿地的评估常采用定性评价和面积汇总的方式。针对绿地空间建立全面的评估体系，客观真实地了解绿地布局中存在的问题，找出绿地建设质量的短板，对于反思绿地建设存在的问题、制定新的绿地发展计划意义重大。因此，规划结合《城市园林绿化评价标准 (GB/T50563—2010)》( 以下简称《标准》)，在规划编制前对绿地空间进行定量和定性相结合的评价，以提高规划的实操性及严肃性；在现状调查阶段和规划要素控制阶段，结合评估结果及《标准》的相关要求，指导规划编制。

在星沙新城绿地系统的现状调查方面，规划借鉴《标准》对建成区综合管理、绿地建设、建设管控、生态环境和市政设施 5 个层面 55 项指标进行量化评价，按照城市园林绿化Ⅰ级的要求，找出与国家生态园林城市标准之间的差距，重点针对与城市园林绿化紧密相关的 42 项内容进行修复性建设，从城市整体绿地建设方面进行全面评估，检讨自身建设过程中存在的不足。结果表明，星沙新城现状绿地建设管理虽然达到了园林城市标准，但是以生态园林绿化Ⅰ级的标准测评，基本项和一般项均存在不小的差距，具体表现如下：①在综合管理方面，《标准》要求满足基本项9项，实际满足基本项8项，《绿地系统规划编制》项欠缺；②在绿地建设方面，《标准》要求满足基本项9项、一般项4项，实际满足基本项4项、一般项3项，绿地指标总量和达标率较低；③在建设管控方面，《标准》要求满足基本项7项、一般项3项，实际满足基本项、一般项各1项，可见星沙新城绿地系统在建设管控方面与《标准》的差距最大，这需要在绿地品质提升和特色塑造方面下大功夫，全面提升绿地品质和植被质量；④在生态环境方面，表现为对热岛控制和湿地保护的不足；⑤在市政设施方面，需要提升道路平峰期的车速，减少车辆拥堵现象(表3)。

（三）建立便于查询的三维绿量管理数据库

绿量即“绿”的“量”，是绿色空间在平面或三维空间中的数量，是实现绿色空间平面管理转向三维管理的关键，同时也是提高绿地实际生态价值的有效工具。绿量控制可以有效保障区域生态环境，提高绿地空间品质效果，结合绿地率的弹性控制，还能对屋顶绿化、垂直绿化空间产生积极的影响。

目前绿量的测量方法以“体积说” “叶面积说”为主，以“平面量模拟立体量”或以“叶面积总量来衡量植物的绿量”的方法对各类植物进行测量，建立植物数据库，用以管理城市绿量。星沙新城绿量控制思路体现在单元总体绿量的控制和地块绿量的控制两个层面，规划拟通过建立植物数据库的方式来简化绿量管理的技术难点，整理常见乔木、灌木和草本植物不同冠幅下的绿量测算数据，建立便于查询的数据名录。通过方案平面中植物的平面投影面积和植物种类，快速生成地块绿量指标，以满足便捷、简易管理的需要。

如何赋予地块合适的绿量指标同样是实现合理控制的关键。规划选取一块街头绿地的规模进行布局实验，建立由疏到密的绿地景观设计模型，取胸径为40cm 的成年乔木、规格为 2m×2m的灌木和高度为 30cm 的草本为研究对象，分别查询相应的植物名录所对应的月平均叶体积指数，测算密、中、疏3 个等级的单位面积内的月平均绿量。测算数据显示，每平方米的三维绿量分别是4.65(10-3m3/m2)、2.74(10-3m3/m2)和2.29(10-3m3/m2)，具体而言，一般性疏密程度的景观园林建议取中等绿量值2.70(10-3m 3/m2)，植被空间层次复杂的森林公园、郊野公园可以酌情提高该参数，植被类型相对均质的苗圃、广场等可以根据主要的植被类型修正这一参数，以适应多样的用地类型中月平均绿量的测算，增加控制导则的适应性(表4～表6)。

由于三维绿量的测算过程中可能出现多种取值口径的误差，规划尝试整合常见植物的三维绿量参数，分别对常见的乔木、灌木和藤类进行数据整理，在城市规划管理过程中通过简单的查询便可估算地块内的绿量情况，配合一定的弹性控制系数，指导并影响用地的审批建设。

（四）制定刚性与弹性结合的绿地管理措施

为保障规划实施的严肃性，需对绿地制定足够的刚性管理措施，但由于城市是个复杂的综合系统，各方利益矛盾复杂，绿地管理又必须有足够的弹性。因此，应对绿地采用刚性与弹性结合的管理方式，其思路是在规划管理单元或地块内总绿量不减少的前提下，弹性控制绿地布局，允许指标的腾挪和调整。

对于居住区公园、社区公园和街头绿地等使用功能不是很严格的绿地，在总量不变的前提下，可以对绿地在服务半径内的形状和位置进行自由调整，减少不必要的审批环节与流程；在总绿量不减少的前提下，可腾挪部分绿地率指标给其他绿化形式，鼓励屋顶绿化、垂直绿化等多种形式的绿化空间建设；建立绿地率弹性调整机制，允许在落地条件困难的条件下，通过货币赎买的方式，对减少的部分绿地进行一定的生态补偿，用于本规划单元内城市更新过程中的建筑拆除和绿地建设。规划的刚性控制指标主要体现在雨洪调蓄、综合防灾、安全防护以及全市性综合公园、结构性生态绿地等关乎城市整体生态安全的绿地上，必须严格控制用地边界和绿地建设质量，从管理上保障绿地实施的严肃性；通过与控制性详细规划对接，划定与控制性详细规划管理单元一致的单元边界，在指标和用地红线上尝试“多规合一”化的规划整合，调和矛盾，对单元内的总体指标实行严格管理，杜绝各种变相侵占、减少绿地的情况发生，刚性控制各指标总量。

此外，规划尝试从指标，蓝线、绿线和导控说明三个方面落实刚性与弹性结合的绿地导控措施。在指标方面，规划实行单元总体绿量控制，控制要素有公园绿地总面积、人均公园绿地面积、绿地率、绿化覆盖率、月平均绿量、绿地服务半径覆盖率、乔木覆盖率和开放空间总面积，同时对各类绿地实行总量控制。对于具体地块，规划结合《长沙市城市规划技术管理规定》，根据不同性质用地的绿地率要求测算地块绿量，弹性控制绿化形式，刚性控制绿量总量。在蓝线、绿线边界控制方面，规划同样尝试刚性和弹性两种绿线控制方式，通过严格的审批程序实现对刚性边界的修改，同时简化弹性绿线的修改和变更手续，在总绿量不突破图则规定的下限时，允许对其进行调整和修改，并配合单元总体导控说明，明确片区整体管理意图和结构，指导城市开发建设活动走向合理、有序(图3 )。

五

结语

基于精细化思维的绿地系统控制性详细规划编制的核心是建立易于操作的规划管理文件，控制关键的指标和要素。这需要对接相关政策、规划，建立多部门管理的协作平台，有效解决绿地建设过程中的诸多利益矛盾。本文通过长沙星沙新城绿地系统规划实践，在相关法规及法定规划内容对接、现状绿地系统调查、三维绿量管理和绿地管理等方面进行了一些尝试，希望能够为绿地的精细化管理以及提高绿地系统控制性详细规划编制的可操作性提供参考和借鉴。值得注意的是，绿地系统规划管理涉及管理平台搭建、管理主体协调、绿地周边地块社会经济性评估以及绿地管理的政策、决策、机制等多方面的协调问题，不同的城市在特定的社会经济发展阶段都存在不同的解决思路，并无通则可言，单一的项目实践也不具备普遍的参考性，这方面的研究尚需进一步的完善。